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Les accords de Minsk sont-ils morts?

Reléguée au second plan de l’actualité internationale par les récents développements en Syrie, la crise ukrainienne se situe à un tournant. Tout indique en effet que les décisions qui seront prises – ou pas – par les principaux protagonistes au cours des semaines à venir conditionneront durablement la donne dans le Donbass et, par conséquent, la situation de l’Ukraine et les relations russo-occidentales.

Un peu plus d’un an après leur signature, les accords de Minsk suscitent un scepticisme croissant. Il est vrai que le bilan est plutôt maigre. Certes, les violences dans les régions de Lougansk et de Donetsk sont incomparablement moindres que celles qui y régnaient début 2015. Des centaines de prisonniers ont été échangés au cours des derniers mois et plusieurs dossiers affectant directement le quotidien des habitants du Donbass (déminage, circulation) ont enregistré des progrès. Mais les cessez-le-feu annoncés à intervalles réguliers ne tiennent généralement guère plus de quelques jours. Les échanges de tirs observés récemment dans les faubourgs ouest de Donetsk ne peuvent plus être qualifiés de sporadiques. Une partie des armes lourdes retirées de la ligne de front à l’automne ont disparu des lieux de stockage d’après les observateurs de l’OSCE. Ces derniers sont régulièrement ciblés et entravés dans leurs déplacements. Si les responsabilités sont partagées entre Kiev et les séparatistes s’agissant des violations du volet sécuritaire des accords de Minsk, la vérité oblige à dire que les protégés de Moscou ne jouent pas le jeu et sont impliqués dans la majorité des incidents. Le volet politique, lui aussi, marque le pas. La réforme constitutionnelle censée acter une forme d’autonomie pour les territoires échappant au contrôle de Kiev est reportée sine die faute de majorité qualifiée à la Rada [parlement ukrainien] et de volonté politique chez le président Porochenko. Ni l’amnistie, ni la loi électorale devant permettre la tenue de scrutins locaux dans les régions concernées n’ont été adoptées.

Face à ces blocages, les initiatives se sont multipliées depuis décembre. Vladimir Poutine a nommé un de ses proches, l’ancien président de la Douma et ex-ministre de l’intérieur Boris Gryzlov, comme représentant de la Russie au sein du Groupe de contact à Minsk [composé par des représentants de l’Ukraine, la Russie et l’OSCE]. Plus qu’un changement de ligne ou un rééquilibrage entre les différents centres de pouvoir moscovites impliqués dans le dossier ukrainien (MAE, administration présidentielle, FSB, Défense), il s’agissait plutôt de favoriser le dialogue personnel avec l’ancien président Leonid Koutchma, qui représente l’Ukraine à Minsk et avec lequel Boris Gryzlov entretient des relations de longue date. Puis, le 15 janvier, le n°2 de l’administration présidentielle russe, Vladislav Sourkov – qui fut omniprésent en coulisses à Minsk – rencontrait à Kaliningrad Victoria Nuland, la Secrétaire d’Etat adjoint. Celle-ci pilote, avec le vice-président Biden, le dossier Ukraine à Washington. D’après nos sources, cette entrevue – qui illustre la conviction russe selon laquelle la clé de la crise ukrainienne est à Washington – a été mal vécue à Berlin et à Paris. Puis, le 22 février, les ministres français et allemand des affaires étrangères, Jean-Marc Ayrault et Frank-Walter Steinmeier, se rendaient à Kiev. D’après les informations ayant filtré dans la capitale ukrainienne, les deux hommes ont notamment exigé de Kiev le vote rapide de la loi électorale à la Rada et une approche plus constructive sur le processus de Minsk.

Le jour de leur visite, ils ont également publié une tribune à la tonalité très critique vis-à-vis des autorités ukrainiennes. En substance, le soutien européen à l’Ukraine post-Maïdan n’est pas inconditionnel, même s’il n’est pas remis en cause à ce stade. Enfin, Paris a accueilli, le 3 mars, une réunion ministérielle au « format Normandie » (France, Allemagne, Ukraine, Russie). Si Paris a, sur un ton volontariste, évoqué des élections dans le Donbass avant l’été, le chef de la diplomatie allemande a fait entendre une musique un peu différente, empreinte d’amertume face à l’intransigeance de Kiev et de Moscou. Pavlo Klimkine, le chef de la diplomatie ukrainienne, s’est quant à lui empressé de faire savoir que la réunion n’avait permis « aucune percée », tandis que Sergueï Lavrov déclarait sans surprise que Kiev avait brisé le consensus sur les élections dans le Donbass. Élément intéressant : quelques jours plus tard, l’ambassadeur ukrainien à Berlin s’est plaint publiquement des pressions de l’Allemagne, point qui a été repris par divers commentateurs occidentaux proches de la mouvance néoconservatrice.

A ce stade, quelles sont les positions, l’état d’esprit et les arrière-pensées des uns et des autres ? Le dossier du Donbass offre un bon exemple de jeu à fronts renversés. Tout en invoquant la restauration de son intégrité territoriale, Kiev a en réalité tiré un trait sur le Donbass. Les élites politiques et médiatiques ukrainiennes le considèrent comme un élément cancéreux dont il convient de se prémunir. Le blocus des territoires sous contrôle séparatiste et le refus de toute approche de nature à favoriser une réintégration du Donbass dans l’ensemble ukrainien s’inscrivent dans cette logique. Les accords de Minsk, signés en pleine déroute militaire à Debaltsevo, sont perçus comme un « cheval de Troie » du Kremlin. Pour éviter de les appliquer, les autorités ukrainiennes jouent la montre (des diplomates français parlent, en privé, de « manœuvres dilatoires ») et réinterprètent les documents signés (c’est notamment le cas en ce qui concerne le contrôle de la frontière avec la Russie, dont Kiev fait un préalable à l’organisation d’élections dans le Donbass alors qu’il doit être restauré au lendemain du scrutin selon les termes de l’article 9 des accords de Minsk).

Contrairement à une idée largement répandue – n’a pas intérêt au gel du conflit dans le Donbass. Elle serait alors privée de tout levier sur l’Ukraine et devrait, d’une façon ou d’une autre, assumer financièrement et moralement ces territoires. Ce qui compte pour le Kremlin n’est évidemment pas le Donbass en tant que tel mais le positionnement stratégique de Kiev. A court et moyen terme, il est peu probable de voir les autorités ukrainiennes renoncer à leur volonté d’intégration euro-atlantique ; mais Moscou note que les perspectives de l’Ukraine d’entrer dans l’Union européenne et l’OTAN sont quasiment nulles pour les 25 ans à venir. Le calcul russe est que l’effondrement socio-économique de l’Ukraine (PIB en recul de 18 % depuis 2014) aboutira tôt ou tard à une fermentation favorable à l’idée de normalisation avec la Russie, à tout le moins dans l’arc russophone qui s’étend d’Odessa à Kharkov. Les scrutins locaux d’octobre 2015 et l’élection partielle qui s’est tenue à Marioupol le 29 novembre confortent plutôt cette hypothèse. Pour Paris et Berlin, la mise en œuvre des accords de Minsk est avant tout une question de crédibilité. François Hollande s’est beaucoup impliqué, dès le printemps 2014, pour mettre sur pied le « format Normandie », puis pour convaincre la chancelière Merkel de négocier avec le Kremlin, ce qu’elle n’était pas encline à faire après ses échanges orageux avec Vladimir Poutine lors du G20 de Melbourne en novembre 2014.

Pour l’Allemagne, un échec sur le dossier ukrainien doit être évité car il gâcherait sa présidence de l’OSCE. Des sources proches du dossier nous disaient récemment que les deux pays se donnaient jusqu’à l’été pour avancer, ce qui correspond à l’horizon évoqué par Jean-Marc Ayrault pour la tenue d’élections et à la date d’expiration des sanctions sectorielles contre la Russie. On a cependant du mal à imaginer Paris et Berlin jeter l’éponge compte tenu des risques qu’induirait un « vide » diplomatique autour du Donbass. Les positions américaines sont plus ambivalentes. On sait qu’à l’automne dernier, le sherpa de François Hollande, Jacques Audibert, a appelé son homologue américaine Susan Rice à la Maison-Blanche pour lui faire part du mécontentement de Paris face aux messages, jugés déloyaux, que ferait passer Victoria Nuland à Kiev sur les accords de Minsk. Il n’est pour autant pas avéré que Washington souhaite un échec de la médiation franco-allemande. L’essentiel pour l’administration Obama est plutôt d’éviter que l’Ukraine ne devienne un fiasco trop visible avant la passation de pouvoir à Washington début 2017.

Deux scénarios majeurs s’esquissent pour les mois à venir. Le premier – optimiste – est celui d’un déblocage du processus de Minsk, sans doute au prix de certains accommodements avec la lettre des accords de février 2015 et d’un étirement du calendrier. Des élections « présentables » ont lieu dans le Donbass, l’Ukraine peut enfin consacrer ses ressources aux réformes, les sanctions de l’Union européenne à l’encontre de la Russie sont – au moins partiellement – levées (ce qui ne sera sans doute pas le cas de celles adoptées par les Etats-Unis), Moscou et Kiev normalisent progressivement leurs relations commerciales. De sources concordantes, les discussions se poursuivent dans le cadre du sous-groupe politique animé par Pierre Morel, Paris et Berlin ne relâchant pas la pression en vue d’organiser des élections dans le Donbass. La presse ukrainienne a par ailleurs publié, peut-être pour le torpiller, les contours d’un « Plan Medvedtchouk » (du nom de l’ancien secrétaire général de la présidence ukrainienne sous Leonid Koutchma, réputé proche de Vladimir Poutine). Il serait question de nommer l’oligarque Rinat Akhmetov gouverneur de Donetsk et Iouri Boïko, le chef du Bloc d’opposition (héritier du Parti des Régions de Ianoukovitch) à Lougansk en remplacement des leaders séparatistes Zakhartchenko et Plotnitski. Vladimir Poutine aurait donné son aval (malgré ses préventions contre Akhmetov, en qui Moscou n’a pas confiance) et Petro Porochenko réfléchirait.

L’autre scénario est celui d’un enlisement puis d’un enterrement du processus de Minsk. Il semble le plus probable au vu des dynamiques en cours. Ce saut dans l’inconnu serait d’autant plus hasardeux que l’Union européenne est accaparée par d’autres priorités que l’Ukraine (Libye, crise des migrants, Brexit) et que les Etats-Unis sont entrés en période électorale. Le sommet de l’OTAN de Varsovie et les législatives russes de la mi-septembre 2016 créent un risque supplémentaire de « rechute ». En l’absence de processus politique, même cahotant, la reprise des combats à grande échelle dans le Donbass et une nouvelle escalade au plan régional sont à craindre. On en est en tout cas convaincu à Berlin et à Paris.

L’évolution de la situation dans le Donbass et, plus généralement, du dossier ukrainien va dépendre des réponses apportées à quelques questions cruciales. A Kiev, préfère-t-on la « petite Ukraine » au retour du Donbass dans un ensemble national du coup moins homogène ? Dans les capitales occidentales, comment faire en sorte que l’Ukraine garde le cap sans lui fournir de perspectives d’intégration ? A Paris et à Berlin, quelle appréciation politique fait-on des responsabilités des uns et des autres alors que l’Union européenne doit se prononcer, lors du Conseil de juin, sur la reconduction des sanctions sectorielles frappant la Russie ? Enfin, quand cette dernière jugera-t-elle qu’il est de son intérêt de mettre ses actes en adéquation avec ses déclarations sur le processus de Minsk ?

Les accords de Minsk II ont été adoptés le 12 février 2015 par les dirigeants allemand, français, russe et ukrainien, invités par le président biélorusse Alexandre Loukachenko. Angela Merkel, François Hollande, Vladimir Poutine et Petro Porochenko se sont ainsi mis d’accord sur une « feuille de route » visant à résoudre le conflit, et ont choisi la date butoir du 31 décembre 2015 pour sa réalisation. Un consensus a été toutefois obtenu pour les reconduire en 2016.

 

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